油氣產(chǎn)業(yè)如何“從全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準入”？

　　我國油氣產(chǎn)業(yè)當前最突出的矛盾和問題莫過于市場集中度高，壟斷現(xiàn)象突出，這種壟斷不僅在某個環(huán)節(jié)存在，而是從上游到下游整個產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少存在。按從全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準入的新思路，與新電改方案在放開準入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)的改革主要側重在上中游環(huán)節(jié)放寬準入，以求在油氣勘探開采及進口環(huán)節(jié)形成有序競爭格局，在上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營模式，最終放開油氣進口限制，實行油氣進口多元化。

　　新電改方案出臺后，油氣產(chǎn)業(yè)改革成了業(yè)界新的期待。未來油氣產(chǎn)業(yè)如何改?重點改什么?社會各界存在諸多討論，但萬變不離其宗，無論是主張改革礦權制度還是主張管道業(yè)務獨立，無論主張從母公司剝離油服業(yè)務還是主張現(xiàn)有油氣企業(yè)合并，未來油氣改革始終都繞不開的核心議題，是如何放寬市場準入，充分發(fā)揮市場作用?；诖耍瑖鴦赵航张D的國家發(fā)改委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》提及，要研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入。

　　筆者以為，“從全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入”這個新提法，抓住了當前油氣產(chǎn)業(yè)要害。

　　與電力、煤炭等其他行業(yè)一樣，除了市場制度不夠完善、市場主體不夠健全、價格機制不夠順暢、管理和監(jiān)管機制不夠科學，政府職能越位、缺位、不到位，我國油氣產(chǎn)業(yè)當前最突出的矛盾和問題莫過于市場集中度高，壟斷現(xiàn)象突出，這種壟斷不僅在某個環(huán)節(jié)存在，而是從上游到下游整個產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少存在。

　　對產(chǎn)業(yè)壟斷形成的原因，經(jīng)濟學家曼昆根據(jù)進入障礙將壟斷劃分為經(jīng)濟性、自然性和行政性三類。其中，行政性壟斷是指政府利用自身資源或權利，通過一系列行政手段、行業(yè)經(jīng)營規(guī)章制度和行業(yè)準入限制的法律法規(guī)等對行業(yè)準入實施的管制，設置市場進入壁壘，限制市場競爭對手的行為。對我國油氣行業(yè)來說，當前的壟斷不僅有自然性壟斷的原因，更是行政性壟斷所導致的行業(yè)壟斷。比如對原油開采生產(chǎn)環(huán)節(jié)的限制，對原油煉化環(huán)節(jié)的限制，對成品油流通環(huán)節(jié)的限制，對原油進出口環(huán)節(jié)的限制等等。

　　在世界范圍內，大多數(shù)國家的油氣產(chǎn)業(yè)都具有很強的壟斷性，但這種壟斷性并非行政性壟斷，而是市場激烈競爭的結果?？梢哉f，政策性壟斷直接決定了我國油氣產(chǎn)業(yè)的市場結構，尤其對油氣資源開采市場的準入限制導致了我國油氣開采市場的高度集中。而上游油氣開采市場的高度集中又直接限制了下游各個環(huán)節(jié)的競爭，致使油氣產(chǎn)成品供需失衡，油氣市場定價機制低效率。此外，政策性壟斷還制約了民營企業(yè)在油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，不利于促進競爭，提升整個油氣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營效率。

　　那么，我國油氣產(chǎn)業(yè)如何從全產(chǎn)業(yè)鏈放寬準入?按新思路，與新電改方案在放開準入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)的改革主要側重在上中游環(huán)節(jié)放寬準入，以求在油氣勘探開采及進口環(huán)節(jié)形成有序競爭格局，在上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營模式，最終放開油氣進口限制，實行油氣進口多元化。

　　在上中游環(huán)節(jié)放寬準入的大致步驟，首先是修改油氣區(qū)塊管理規(guī)則，以尚未登記的常規(guī)油氣區(qū)塊和非常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，通過公開招標發(fā)放許可證等方式鼓勵各類資本進入。同時加強常規(guī)和非常規(guī)油氣資源區(qū)塊的招投標和管理標準。其次，放松油氣礦區(qū)的許可證政策，修訂或重新制定許可證的發(fā)放與延長規(guī)定，并從嚴執(zhí)行油氣資源勘探開發(fā)許可經(jīng)營的有關規(guī)定，嚴控現(xiàn)有探礦權延期條件，對超過一定時限不做實質性勘探的區(qū)塊應予以收回重新招標，以杜絕“圈而不勘”的現(xiàn)象。同時嘗試建立許可證市場，使許可證能自由流通和交易。然后，加強對區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者在保護商業(yè)秘密和權益的年限后按工作階段上交地質資料，作為國家基礎性、公益性信息資源向新進入者和研究機構開放。再者，引進國際上先進的油氣資源勘探與開采技術、適當允許外國資本有條件地進入石油產(chǎn)業(yè)的勘探開采領域。

　　根據(jù)國際成功經(jīng)驗，先進的勘探技術和勘探思路是發(fā)現(xiàn)和開發(fā)潛在油氣資源的最有效途徑。大型石油跨國公司的高效率往往具有很強的示范效應，對我國石油企業(yè)開采效率的提高具有一定程度的促進作用。

　　在上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營模式，則考慮以三大國有石油企業(yè)的混合所有制改革為契機，推進油氣行業(yè)各類資本交叉持股、合作經(jīng)營。例如，嘗試使用開采成果一定比例分成的模式來共同開發(fā)某一油氣資源。同時，建立油氣探礦、采礦權流動和退出機制，鼓勵國有石油公司將其持有的油氣資源探礦權、采礦權用于與民營企業(yè)的合作。對于原先受到技術限制未能充分開發(fā)的油氣資源，可嘗試采取招投標的形式轉讓給其他石油企業(yè)。為促進油氣上游環(huán)節(jié)對外開放，對國際石油企業(yè)許諾一定的稅收優(yōu)惠，但定期修改稅收優(yōu)惠條件和嚴格審查納稅情況。

　　對于油氣中下游環(huán)節(jié)，新思路是視各環(huán)節(jié)的性質以及市場競爭程度分別采取措施。

　　在油氣中游運輸環(huán)節(jié)，實行管網(wǎng)與油氣供應、銷售相分離，漸次推動管網(wǎng)獨立。由于管網(wǎng)公司在上游業(yè)務或下游業(yè)務中存在自身利益，為避免壟斷，管網(wǎng)公司應在管理和經(jīng)營上獨立于上游或下游的其他企業(yè)。建議借鑒國外經(jīng)驗，強制要求油氣管輸公司只參與油氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，推行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“儲運分離”，漸次推動管網(wǎng)獨立。

　　制定強制性規(guī)則，嚴格落實管網(wǎng)“第三方公開準入”機制。在將油氣管網(wǎng)與油氣生產(chǎn)、銷售業(yè)務分離、獨立核算的同時，為遏制不正當?shù)母偁帲€應制定強制性第三方公開準入規(guī)則，要求管網(wǎng)運輸企業(yè)向包括它自己在內的所有托運人公平開放管道運輸業(yè)務，依據(jù)一定的條件代表第三方運輸燃氣?？紤]到鼓勵油氣基礎設施投資的需要，目前可先對油氣長輸管道實行協(xié)商性的第三方公開準入制度。

　　在油氣下游銷售環(huán)節(jié)，對批發(fā)與零售行業(yè)，放開市場和引入競爭機制的措施主要是進一步推進成品油銷售市場的改革和促進市場參與主體的多元化。在批發(fā)銷售領域，積極鼓勵民營企業(yè)和外國資本以合作或合資的形式進入成品油批發(fā)市場。在零售領域，放松對非國營加油站成品油供應來源的限制，增加成品油的供應渠道，放松對外資的多數(shù)股權限制，讓更多有實力的成品油零售企業(yè)與中石油和中石化展開激烈競爭。

　　對城市燃氣市場，在當前繼續(xù)實行特許經(jīng)營制度，并借鑒英國的最高限價監(jiān)管模型，完善激勵性價格監(jiān)管措施。在待時機成熟后，就要進一步打破壟斷，推動城市燃氣特許經(jīng)營制度向經(jīng)營許可制度轉變，全面開放城市燃氣市場，建立多元化投融資體制，鼓勵城市燃氣市場競爭。